醫(yī)療器械注冊人制度是貫穿醫(yī)療器械全生命周期的基本制度，全面實施該項制度是新修訂《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》的核心內(nèi)容。日前，國家藥監(jiān)局在上海召開醫(yī)療器械注冊人制度試點工作總結(jié)會，上海市、廣東省、天津市藥監(jiān)局匯報交流了2017年以來注冊人制度試點工作經(jīng)驗。
本版分3期刊發(fā)上述省級藥監(jiān)部門注冊人制度試點工作相關(guān)情況，以饗讀者。
自開展醫(yī)療器械注冊人制度試點工作以來，上海市藥監(jiān)局不斷抓制度建設(shè)、抓試點案例、抓上市后監(jiān)管，探索實施路徑，積累實踐經(jīng)驗，加強協(xié)同監(jiān)管，試點工作取得明顯成效。
探索實踐取得階段性成效
抓制度建設(shè)，探索實施路徑
2017年，上海市藥監(jiān)局積極參與醫(yī)療器械注冊人制度試點的設(shè)計工作。一是制定試點方案。對接國際通行規(guī)則，打破醫(yī)療器械上市許可和生產(chǎn)許可“捆綁”模式，率先發(fā)布《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)醫(yī)療器械注冊人制度試點工作實施方案》。二是制定配套文件。組織起草《上海市醫(yī)療器械注冊人委托生產(chǎn)質(zhì)量協(xié)議編制指南（試行）》、《上海市醫(yī)療器械注冊人委托生產(chǎn)質(zhì)量管理體系實施指南（試行）》、跨區(qū)域聯(lián)合檢查程序以及商業(yè)責(zé)任保險投保指南等配套文件，強化企業(yè)主體責(zé)任，落實監(jiān)管責(zé)任。三是鼓勵企業(yè)積極參與試點。出臺《上海市第二類醫(yī)療器械優(yōu)先審批程序》，對納入試點的申請人申請注冊的產(chǎn)品實施優(yōu)先審評審批，加大政策服務(wù)和技術(shù)審評指導(dǎo)力度。
2019年，注冊人制度試點范圍擴大至全國22個省（區(qū)、市）后，上海市藥監(jiān)局進(jìn)一步加強與江蘇、浙江、安徽等省級藥監(jiān)部門的交流合作，共同研究跨省注冊人制度試點的可行性路徑。聯(lián)合發(fā)布《長江三角洲區(qū)域醫(yī)療器械注冊人制度試點工作實施方案》，將風(fēng)險防控貫穿于制度設(shè)計始終，落實“放管服”改革要求，按照“品種屬人、企業(yè)屬地”的區(qū)域性協(xié)同監(jiān)管模式，積極探索跨區(qū)域試點和監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動；制定發(fā)布相關(guān)行政許可事項辦事指南，統(tǒng)一規(guī)范申報要求和流程；聯(lián)合印發(fā)《長江三角洲區(qū)域醫(yī)療器械注冊人制度跨區(qū)域監(jiān)管辦法（試行）》，初步建立監(jiān)管信息互通、檢查人員能力互認(rèn)、檢查結(jié)果共享的工作模式。
抓試點案例，積累實踐經(jīng)驗
試點過程中，上海市藥監(jiān)局與江蘇、浙江、廣東等省級藥監(jiān)部門密切配合，已對7家企業(yè)的70項產(chǎn)品開展聯(lián)合檢查或受托檢查。截至目前，上海市已有31家企業(yè)的134項醫(yī)療器械產(chǎn)品獲批開展注冊人委托生產(chǎn)。品種涵蓋第二、三類醫(yī)療器械和體外診斷試劑；獲批方式涵蓋首次注冊和已獲批產(chǎn)品注冊變更；區(qū)域涵蓋區(qū)內(nèi)委托、跨區(qū)委托以及跨省委托等；生產(chǎn)方式涵蓋集團(tuán)內(nèi)委托、已上市產(chǎn)品多點委托、科研型企業(yè)委托生產(chǎn)等不同情形，并積累了一批典型試點案例。
一是促進(jìn)集團(tuán)資源有效整合。如上海微創(chuàng)集團(tuán)及其子公司試點模式豐富，總體實現(xiàn)具備生產(chǎn)制造優(yōu)勢的公司專注規(guī)模化生產(chǎn)，具備創(chuàng)新研發(fā)優(yōu)勢的公司專注研發(fā)，實現(xiàn)了資源和創(chuàng)新要素的有效配置。二是實現(xiàn)科研企業(yè)成果轉(zhuǎn)化。如上海市第九人民醫(yī)院研發(fā)的“定制式增材制造膝關(guān)節(jié)矯形器”，由上海交大知識產(chǎn)權(quán)管理有限公司作為注冊人，委托上海昕健醫(yī)療技術(shù)有限公司生產(chǎn)，為科研型企業(yè)實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化探索了新路。三是開創(chuàng)進(jìn)口產(chǎn)品本土轉(zhuǎn)化新模式。如美敦力（上海）管理有限公司作為醫(yī)療器械注冊人，委托專業(yè)合同制造商捷普科技（上海）有限公司，通過首次注冊的方式實現(xiàn)進(jìn)口醫(yī)療器械的本土化注冊生產(chǎn)，既降低了產(chǎn)品成本，又有利于國際最新產(chǎn)品和技術(shù)更好服務(wù)國內(nèi)需求。四是助力緊缺抗疫物資快速上市。如新冠肺炎疫情防控期間，具有服裝制造優(yōu)勢的上海針織九廠有限公司作為注冊人，委托具有無菌產(chǎn)品質(zhì)量管理體系方面經(jīng)驗的上海埃立孚醫(yī)療科技有限公司生產(chǎn)防護(hù)服，在雙方責(zé)任清晰、風(fēng)險可控的基礎(chǔ)上，實施應(yīng)急審批，保障相關(guān)產(chǎn)品快速上市。五是跨區(qū)域資源配置為創(chuàng)新提供空間。如擴大試點后，上海聯(lián)影醫(yī)療科技股份有限公司委托聯(lián)影（常州）醫(yī)療科技有限公司生產(chǎn)“數(shù)字化醫(yī)用X射線攝影系統(tǒng)”，該產(chǎn)品成為注冊人制度擴大試點后的首個跨省試點產(chǎn)品。通過試點，上海聯(lián)影騰出更多精力專注于創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)、質(zhì)量改進(jìn)等工作，常州聯(lián)影則充分發(fā)揮智能制造的區(qū)位優(yōu)勢，專注于規(guī)模化生產(chǎn)。
抓上市后監(jiān)管，確保放得開管得住
開展注冊人委托生產(chǎn)“第三方評估”和“飛行檢查”。2020年起，上海市藥監(jiān)局委托第三方專業(yè)審核機構(gòu)，對全市相關(guān)企業(yè)實施注冊人制度試點后的質(zhì)量管理體系運行情況進(jìn)行評估。檢查結(jié)果顯示，大部分企業(yè)能夠按照注冊人試點制度要求執(zhí)行。今年，上海市藥監(jiān)局又開展了飛行檢查，跟蹤第三方評估所發(fā)現(xiàn)問題的整改落實情況，督促企業(yè)落實主體責(zé)任，確保質(zhì)量管理體系安全可控、有序銜接。
加強注冊與監(jiān)管環(huán)節(jié)的協(xié)同聯(lián)動。上海市藥監(jiān)局注冊和監(jiān)管部門加強工作協(xié)同，聯(lián)合約談監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問題較多的醫(yī)療器械注冊人及受托生產(chǎn)企業(yè)，責(zé)令限期完成整改。對于已不再具備注冊人和受托生產(chǎn)條件的情形，責(zé)成企業(yè)作出承諾，限時恢復(fù)生產(chǎn)條件，經(jīng)監(jiān)管部門復(fù)查同意再予投產(chǎn)。
正確認(rèn)識實踐中存在的問題
在注冊人制度試點過程中，也發(fā)現(xiàn)一些問題。
醫(yī)療器械注冊人、受托企業(yè)的權(quán)責(zé)落實不到位。部分試點企業(yè)對委托生產(chǎn)質(zhì)量協(xié)議和受托生產(chǎn)質(zhì)量管理體系要求理解不到位，導(dǎo)致雙方責(zé)任分工不夠清晰。尤其是注冊人與受托企業(yè)在技術(shù)文件轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)放行、上市放行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)責(zé)任分配不清、流于形式，致使管理制度的執(zhí)行銜接不暢，對產(chǎn)品質(zhì)量安全帶來風(fēng)險隱患。
跨省銜接還需進(jìn)一步加強。注冊人和受托企業(yè)現(xiàn)場核查協(xié)同需加強。由于各省級藥監(jiān)部門機構(gòu)設(shè)置不同，醫(yī)療器械注冊的受理、技術(shù)審評、注冊體系核查、生產(chǎn)許可核查的具體承辦部門有一定差異。受托生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)許可核查多由設(shè)區(qū)的藥品監(jiān)管部門實施，在體系核查中，有時會忽略對注冊人與受托人條件、義務(wù)責(zé)任落實情況的確認(rèn)。信息互通存在滯后現(xiàn)象。《關(guān)于擴大醫(yī)療器械注冊人制度試點工作的通知》中明確，對于已獲注冊證產(chǎn)品開展跨省委托生產(chǎn)，由受托生產(chǎn)企業(yè)所在地省級藥品監(jiān)管部門會同注冊人所在地省級藥品監(jiān)管部門開展現(xiàn)場核查，但由于尚未建立全國統(tǒng)一的信息平臺，只能依靠發(fā)函的方式建立聯(lián)合檢查機制，檢查信息互通的滯后問題時有發(fā)生。體系核查互認(rèn)工作還需進(jìn)一步推進(jìn)。現(xiàn)行《醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》明確“現(xiàn)場核查應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況，避免重復(fù)核查”，基于這一原則，受托生產(chǎn)企業(yè)所在地省級藥品監(jiān)管部門在受理相關(guān)企業(yè)受托生產(chǎn)許可后，考慮到以往對相關(guān)企業(yè)的檢查情況，可能存在豁免現(xiàn)場檢查的情形，不再開展現(xiàn)場聯(lián)合檢查。目前體系核查互認(rèn)工作尚未在全國范圍內(nèi)鋪開，在后續(xù)申報注冊證登記事項變更時，注冊人所在地監(jiān)管部門在前期未能參與跨省生產(chǎn)許可或變更現(xiàn)場核查的情況下，如何有效確認(rèn)省外核查具體情況，目前主要通過電話聯(lián)系了解。
知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)風(fēng)險需高度關(guān)注。在試點期間，上海市藥監(jiān)局在注冊審評環(huán)節(jié)曾發(fā)現(xiàn)，位于本市的A注冊申請人與本市的B受托生產(chǎn)企業(yè)簽訂委托生產(chǎn)協(xié)議，但由于A忽視了知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，出現(xiàn)B擅自利用A的研發(fā)資料，另行提出注冊申請的情形。現(xiàn)行《醫(yī)療器械注冊管理辦法》規(guī)定，醫(yī)療器械注冊申請直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，藥品監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人可以依照法律、法規(guī)以及其他規(guī)定享有申請聽證的權(quán)利。在上述案例中，經(jīng)反復(fù)協(xié)商調(diào)解，雙方解除了委托協(xié)議。隨著注冊人制度跨省委托在全國范圍內(nèi)實施，注冊辦理過程中，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題重點關(guān)注。
進(jìn)一步落實注冊人制度
加強注冊人與受托企業(yè)間責(zé)任劃分與銜接。建議重點關(guān)注注冊人落實以下責(zé)任情況：一是確保建立的質(zhì)量體系運行穩(wěn)定可控；二是持續(xù)加強對受托生產(chǎn)企業(yè)動態(tài)管理，確保受托生產(chǎn)的醫(yī)療器械符合要求。嚴(yán)格控制產(chǎn)品上市放行。對受托生產(chǎn)企業(yè)，建議重點關(guān)注兩點：一是對于生產(chǎn)許可條件發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)及時做好與注冊人的信息互通和評估確認(rèn)；二是加強生產(chǎn)質(zhì)量管理體系持續(xù)改進(jìn)，特別是加強關(guān)鍵崗位人員的法規(guī)培訓(xùn)，以及如何協(xié)助注冊人落實產(chǎn)品抽檢、不良事件監(jiān)測、質(zhì)量問題處置等工作。
合理把握注冊人制度跨省監(jiān)管制度設(shè)計關(guān)注點。建議在國家層面整合集成統(tǒng)一的信息平臺。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”建設(shè)，統(tǒng)一檢查體系、檢查標(biāo)準(zhǔn)、檢查公告方式，實現(xiàn)跨區(qū)域檢查結(jié)果的互認(rèn)，使各省級藥監(jiān)部門實現(xiàn)注冊核查信息和上市后監(jiān)管信息的實時在線推送、關(guān)聯(lián)共享和風(fēng)險預(yù)警，加強對醫(yī)療器械全生命周期監(jiān)管的無縫銜接。關(guān)注知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題。對于跨區(qū)跨省委托生產(chǎn)情形，因注冊人與受托企業(yè)分屬兩地，監(jiān)管部門審核時不易察覺可能產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)方面的風(fēng)險，建議在注冊人制度相關(guān)配套文件中，對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的審核作出更具體的規(guī)定。發(fā)揮行業(yè)組織力量參與規(guī)范化管理。探索引入第三方權(quán)威機構(gòu)開展評估工作，推動“多元參與”和“社會共治”的治理模式。
對于產(chǎn)品獲批后，注冊人和受托人不再具備相關(guān)條件、無法切實履行相關(guān)義務(wù)責(zé)任的，建議研究建立相關(guān)退出機制。
下一步，上海市藥監(jiān)局將嚴(yán)格遵循“風(fēng)險管理、全程管控、科學(xué)監(jiān)管、社會共治”原則，持續(xù)推進(jìn)醫(yī)療器械注冊人制度實施，守牢安全底線，更好服務(wù)醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
